اهمیت کنترل تفکیک اراضی در رابطه با نظام شهرسازی مسیله تفکیک اراضی از اهم مسایل شهری و شهرسازی و پایه و اساس رشد موزون شهرها و اجرای طرح جامع و طرح های تفصیلی و ضوابط مقرر در طرح های مذکور می باشد. در حقیقت می توان با بکار بردن ضوابط و روشدهای اصولی, از طریق کنترل و نظارت بر تفکیک اراضی و ساختمان ها و منظور داشتن اختیار برای مراجع ذیربط در امور شهرسازی در مورد بررسی و اصلاح نقشه های تفکیکی پیشنهادی توسط مالکان اراضی قبل از اقدامات ثبتی حداقل 60 درصد نظرات اصلاحی طرح های جامع و تفصیلی را اعمال نمود و به آنها تحقق بخشید.

لازم به یادآوری است که نه فقط طرح جامع, بلکه طرح های تفصیلی یک شهر نیز جزییات گذربندی ها و مسیر دقیق خیابان ها و کوچه ها و معابر را تعیین نمی کنند. در طرح جامع فقط مسیر تقریبی شبکه اصلی گذربندی های شهر به صورت شماتیک مشخص می شود و طرح تفصیلی نیز حداکثر وظیفه ای را که انجام می دهد تعیین مسیر دقیق یا بالنسبه دقیق شبکه اصلی گذربندی های شهر و معابر درجه دوم و سوم است. هرگز در طرح های تفصیلی نمی توان دقیقاً مسیر کلیه معابر فرعی را مشخص ساخت و این کاری است که باید در موقع تصویب نقشه های تفکیکی اراضی و ساختمان ها که توسط مالکان آنها پیشنهاد می شود انجام گردد.

به این ترتیب که مراجع اداری و استصوابی و مشورتی در امور شهرسازی باید مجاز باشند مسیر معابر فرعی و ارتباط آنها با معابر وسیع تر و بالاخره با شبکه گذربندی های عمومی را تعیین نموده نقشه های تفکیکی پیشنهادی متقاضیان را اصلاح یا آنها را وادار به اصلاح و تجدیدنظر بر همان اساس بنمایند. حتی در مواردی که منطقه ای از یک شهر یا همه ی یک شهر نیز فاقد طرح تفصیلی باشد می توان با بکاربردن روش فوق الذکر طرح ریزی فیزیکی شهر را تحت نظام صحیحی درآورد و فقدان طرح تفصیلی را جبران نمود و یا به عبارت دیگر همین نقشه های تفکیکی را تبدیل به طرح تفصیلی کرد.وجود آیین نامه تفکیک اراضی که متکی به قانون شهرسازی بوده و به مراجع مربوط اختیار اعمال روش های فوق الذکر را در مورد امعان نظر در نقشه های تفکیکی و اصلاح یا تکمیل آنها بر اساس نیازهای عمومی شهر واگذار کند, مخصوصاً در مناطق اطراف شهرها که در حال توسعه می باشند تاثیر اساسی دارد, چه اراضی مناطق اطراف شهرها غالباً ساختمان نشده و بسیاری از آنها هنوز به قطعات کوچک ساختمانی تفکیک نگردیده است و مالکان آنها برای تفکیک یا تفکیک مجدد به قطعات کوچک تر مراجعه خواهند کرد و مراجع ذیربط می توانند در موقع مراجعه هر یک از مالکان آنها را وادار به انجام اصلاحات لازم در نقشه های تفکیکی پیشنهادی بنمایند و به این ترتیب طرح ریزی فیزیکی شهر را تدریجاً به صورت مطلوب و معقول و هماهنگ درآورند.

سابقه نظارت بر تفکیک اراضی در ایران

تا سال 1345 که قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداری از تصویب گذشت و همزمان با آن نیز کار تهیه طرح های جامع شهری در ایران رونق گرفت, سیاست تفکیک و تعیین نوع استفاده از زمین بطور دربست در اختیار شخص مالک بود. مالک اختیار مطلق داشت که زمین خود را هر وقت بخواهد, به هر شکل و به هر اندازه که مایل است تفکیک و قطعه بندی کند.

طول و عرض معابر را در زمین هایی که تفکیک می نماید شخصاً و به میل و سلیقه خود تعیین کند و به هر شکل و هرچند طبقه و با هر مصالح ساختمانی که مایل است بسازد و برای هر منظور که مایل است مورد استفاده قرار دهد.اداره ثبت وظیفه داشت هر نقشه تفکیکی که مالک پیشنهاد می کند قبول کرده به ثبت برساند و به آن رسمیت داده اسناد مالکیت تفکییک صادر نماید. تنها هدف دخالت اداره ثبت در این بود که مراقبت کند در نقشه تفکیکی به اراضی مجاور و متعلق به دیگران تجاوز نشود و شهرداری نیز در مورد احداث ساختمان ها موظف بود هر نقشه ساختمانی را که مالک پیشنهاد می نمود تصویب و پروانه ساختمان صادر نماید. صدور پروانه ساختمان فقط از این جهت انجام می گرفت که شهرداری مطابق متراژ ساختمان عوارض خود را دریافت نماید و حداکثر اینکه مراقبت کند به معابر موجود تجاوز نشده, ساختمان دارای استحکام و مقاومت لازم باشد تا خطرات جانی بوجود نیاورد و یا کمتر بوجود آورد.

برای اولین بار در سال 1345 ضمن مواد 98لإ 99 و 101 الحاقی به قانون شهرداری این اختیار به شهرداری ها داده شده تا نحوه استفاده از زمین و منطقه بندی شهر و محل تاسیسات عمومی و سایر نیازمندی ها را تعیین نموده, در قطعه بندی و تفکیک اراضی داخل محدوده و حریم شهر دخالت کنند و نقشه های تفکیکی اراضی را قبل از آنکه اقدام ثبتی نسبت به آنها انجام شود مورد بررسی و تصویب قرار دهند. قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که 6 سال بعد از آن در سال 1351 از تصویب گذشت مقررات قبلی را تکمیل تر و قاطع تر نمود و به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اختیار داد تا ضوابط مورد نیاز برای رشد موزون و هماهنگ شهرها را مورد تصویب قرار دهد و ماده 7 قانون مذکور شهرداری ها را مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نمود. لکن تاکنون ضوابط شهرسازی قابل ملاحظه ای که عمومیت داشته و شامل همه شهرهای کشور شود توسط شورای عالی فوق الذکر تصویب و اعلام نگردیده است.

وضع موجود نظارت و کنترل بر تفکیک اراضی شهرها

چنانکه در بالا توضیح داه شد, ماده 101 الحاقی به قانون شهرداری مصوب اسفندماه 1345 مقرر داشته است: "اداره ثبت اسناد و دادگاه ها مکلفند در موقع تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد. همچنین ماده 6 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب اسفندماه 1351 مقرر می نماید:

در شهرهایی که دارای نقشه جامعه می باشند ثبت کل مکلف است در مورد هر تفکیک طبق نقشه ای که شهرداری بر اساس ضوابط طرح جامعه یا تفصیلی یا هادی تاکیده کرده باشد اقدام به تفکیک نماید و در مورد افراز دادگاه ها مکلفند طبق نقشه تفکیکی شهرداری اقدام نمایند. هرگاه ظرف مدت چهارماه نقشه تفکیکی از طرف شهرداری حسب مورد به ثبت یا دادگاه ارسال نشود ثبت یا دادگاه نسبت به تفکیک یا افراز راساً اقدام خواهند نمود.

در حال حاضر روش مورد عمل این است که شهرداری ها وظایف خود را در مورد نقشهدهای تفکیکی اراضی و تصویب آنها محدود به آن می دانند که رسیدگی کنند زمینی که برای آن تقاضای تفکیک شده است در مسیر گذربندی ها و تاسیسات پیش بینی شده در طرح جامع و طرح های تفصیلی (اگر برای آن شهر طرح جامع و برای آن منطقه طرح تفصیلی تهیه و تصویب شده باشد) قرار نداشته و مساحت قطعات تفکیکی و عرض معابر آن نیز از میزان مساحت قطعات و عرض معابر که در ضوابط پیوست طرح جامع تعیین شده است کمتر نباشد. شهرداری وارد این مسیله نمی شود که اولاً معابر تعیین شده در نقظه تفکیکی چه کیفیتی داشته و چگونه به معابر اصلی متصل می گردد و مسیر معابر مذکور در کدام جهت قرار می گیرد که تناسب لازم را با گذربندی های آن ناحیه از شهر داشته باشد و جهات اربعه قطعات تفکیکی چگونه تعیین شده و آیا با سایر قطعات مجاور و یا ساختمان هایی که قبلاً در آن منطقه ایجاد شده است هماهنگی دارد یا نه؟

در وضع موجود مخصوصاً با اختیاری که به موجب مواد 96 و 101 الحاقی به قانون شهرداری مصوب سال 1345 و ماده 23 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب آذرماه 1347 و ماده 6 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 به شهرداری ها برای تصویف نقشه های تفکیکی اراضی و نظارت بر طرز استفاده از زمین در داخل محدوده و حریم شهرها داده شده است, ممکن است ضوابط مربوط به نحوه استفاده از اختیارات مذکور توسط شورایعالی شهرسازی و معماری ایران تصویب و ابلاغ گردیده به موقع اجرا درآیند, و یا اینکه هر شهرداری با استناد به بند 9 ماده 45 قانون شهرداری آیین نامه مربوط را تهیه نموده به تصویب شورای شهر برساند و سپس اجرا کند. ولی هیچیک از دو نوع اقدام مذکور تاکنون انجام نگردیده و دخالت شهرداری ها محدود به ضوابط تعیین شده در طرح های جامع شهری و تنها در شهرهایی است که دارای طرح جامع می باشند.

در ماده 2 قانون نظارت بر گسترش شهر تهران مصوب مردادماده 1352 تعیین سیاست کلی تفکیک اراضی واقع در حد فاصل بین محدوده خدمات شهری فعلی و محدوده 25 ساله توسعه آینده به عهده ی شورای نظارت بر گسترش شهر تهران واگذار گردیده و در طرح جامع شهر تهران ضوابطی در مورد تفکیک اراضی مقرر شده است که تعیین جزییت این قبیل امور مربوط به طرح های تفصیلی می باشد.

وضع موجودنظارت و کنترل بر تفکیک اراضی خارج از محدوده شهرها

در مورد تفکیک اراضی به قطعات ساختمانی درخارج از محدوده و حریم شهرها نظر به اینکه به موجب ماده 7 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی ایجاد شهر و شهرک غیرروستایی در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها موکول به پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی و تصویب شورای عالی شهرسازی خواهد بود و چون در ماده 3 قانون مذکور به طور کلی تعیین سیاست های شرسازی در سراسر کشور اعم از داخل و خارج از محدوده شهرها به عهده ی وزارت مسکن و شهرسازی واگذار گردیده و بر طبق ماده 8 قانون فوق الذکر تصویب آیین نامه های اجرایی آن از وظایف و اختیارات هییت وزیران مقرر شده است. آیین نامه مزبور تحت عنوان "آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی و احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها" در تاریخ 27 اردیبهشت ماه 1355 به تصویب هییت وزیران رسیده و ابلاغ گردیده است.به موجب ماده 3 آیین نامه فوق الذکر تفکیک و تقسیم اراضی واقع در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها به قطعات کمتر از بیست هکتار در مورد شهرک ها تابع ضوابط و دستورالعمل مربوط و در مورد اراضی غیرشهرک تحت شرایط و ترتیبات زیر مجاز خواهد بود.

هدف از تفکیک اجرای طرح مشخصی باشد که طبق مقررات مربوط مورد موافقت مراجع ذیربط قرار گرفته باشد. مساحت قطعات تفکیکی معادل و متناسب با اجرای طرح مورد نظر باشد.انجام عملیات ساختمانی با تاسیساتی طرح در زمین مود نظر امکان پذیر بوده و مغایرتی با ضوابط تعیین شده در ماده 4 همان آیین نامه در مورد ایجاد ساختمان ها و تاسیسات نداشته باشد.نظر وزارت کشاورزی و منابع طبیعی یا واحدهای تابع آن وزارت که اختیارات لازم به آنها تفویض شده باشد مبنی بر عدم قابلیت تولید زراعی اراضی و اقتصادی نبودن بهره وری کشاورزی از زمین مورد نظر و مناسب بودن آن برای اجرای طرح نسبت به اراضی دیگر همان حوزه کشاورزی اعلام شده باشد.تقاضا و نقشه تفکیکی ضمن رعایت کلیه شرایط بالا مورد تصویب مراجعی که در حوزه هر استان اختیار صدور پروانه های ساختمانی را در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها دارند قرار گرفته باشد.

در تبصره 1 همین ماده مقرر شده است ادارات ثبت مجاز نخواهند بود هیچ نوع تقاضای تفکیکی را به قطعات کوچکتر از 20 هکتار قبل از اینکه مورد تصویب مراجع فوق قرار گرفته و ابلاغ شود بپذیرند و نسبت به آن اقدام کنند و نیز به موجب تبصره 2 ماده فوق الذکر در محدوده مسکونی روستاها صدور اجازه تفکیک با رعایت قوانین جاری کشور در حدود نیازهای سکونتی و اجتماعی روستا به عهده وزارت تعاون و امور روستاها یا واحدهای تابعه آن وزارت که اختیارات لازم به آنها تفویض شده باشد خواهد بود و طبق ماده 9 همین آیین نامه تعیین محدوده مسکونی هر روستا به عهده وزارت تعاون و امور روستاها می باشد. (وزارت تعاون و امور روستاها بعداً منحل و امور آن در این قبیل مسایل به وزارت کشاورزی و منابع طبیعی واگذار گردید و وزارتخانه اخیرالذکر بعداً به نام وزارت کشاورزی و عمران روستایی تغییرنام یافت.)[1]

ماده 14 آیین نامه فوق الذکر انجام عملیات مربوط به تفکیک ثبتی اراضی شهرک ها را منوط به اتمام عملیات زیربنایی و صدور پروانه بهره برداری و اجازه تفکیک نموده و اضافه شده است که برحسب مورد ممکن است عملیات اجرایی زیربنایی و صدور پروانه بهره برداری و اجازه تفکیک در مورد اراضی شهرک ها به مراحل مختلف تقسیم گردیده پس از خاتمه عملیات هر قسمت پروانه بهره برداری و اجازه تفکیک نسبت به آن قسمت صادر و به احداث کننده شهرک تسلیم شود.

همچنین در مواردی که به تشخیص کمیسیون مقرر در ماده 13 آیین نامه فوق الذکر ایجاب کند می توان پروانه بهره برداری را از لحاظ امکان تفکیک و فروش قطعات ساختمان ها و اراضی قبل از اتمام عملیات اجرایی زیربنایی نسبت به هر قسمت از شهرک صادر نموده مشروط بر اینکه از متقاضی تضمین کافی که ترتیب آن در دستورالعمل مربوط مقرر خواهد گردید برای اتمام عملیت زیربنایی قسمت های مذکور اخذ شود.در مورد دستورالعمل مربوط تبصره ماده 12 آیین نامه مقرر نموده که توسط وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و پیشنهاد گردیده به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برسد و این دستورالعمل در تاریخ 17 اسفندماه 1356 از تصویب گذشت.

تفکیک اراضی در رابطه با طرح های جامع و تفصیلی شهرها

گرچه تفکیک زمین مستقیماً یک فعالیت ساختمانی و فیزیکی نیست, ولی بدون تردید عامل اصلی و مقدمه کار ساختمان می باشدو در صورتیکه تفکیک اراضی در شهرها به نحو صحیحی انجام نشود و کنترل صحیحی نسبت به آن اعمال نگردد, کنترل های ساختمانی نیز بی نتیجه خواهد بود یا حداقل نتایج چشم گیری دربر نخواهد داشت.تفکیک اراضی, مخصوصاً در مورد اراضی بزرگ خود به تنهایی می تواند به عنوان یک طرح تفصیلی برای ناحیه ای از شهر تلقی گردیده طرز استفاده از زمین و تخصیص قطعات آن برای مصارف مختلف در نقž